Kaupunginhallitus
Pöytäkirja 20.05.2024/Pykälä 115

Khall 20.05.2024 § 115 

1537/00.01.02/2023

 Valmistelija: sivistystoimenjohtaja Leena Kilpeläinen, p. 0400 542 062

Kaupunginhallitus päätti 17.4.2023 § 102 teetättää ammatillista koulutuksen yhteistyörakenneselvityksen. Kaupunginjohtaja asetti ohjausryhmän 21.8.2023 § 14.

Toimeksiannon mukaan selvityksen tulisi vastata siihen, millaisessa yhteistyörakenteessa

- Jämsän kaupungin alueella toteutettava ammatillisen koulutuksen järjestäminen, saatavuuden ja sitä kautta yksilön oppimismahdollisuuksien turvaaminen ja osaamisen vahvistuminen sekä koulutuksen kehittyminen jatkossa toteutuu ja millaisin reunaehdoin

- on löydettävissä ja rakennettavissa yhteistyömuotoja ja oppimisympäristöjä/-tapoja, jotka edesauttavat koulutuksen ja alueen kilpailukykyä,

- ammatillisen koulutuksen osuus alueellisessa ja Jämsän kaupungin ja sen elinkeinoelämän kehittämisessä toteutuu ja vahvistuu.

Lisäksi Jämsän kaupungin kaupunginjohtajan tekemän viranhaltijapäätöksen mukaan selvityshankkeen tavoitteena on:

-          tutkia ja kuvata ammatillisen koulutuksen yhteistyörakenteen nykytila Jämsän kaupungin kokemusten ja toimintaympäristön tilan valossa,

-          täsmentää kaupungin ja sen keskeisten sidosryhmien tavoitteita koulutuksen järjestämisessä,

-          arvioida mahdollisten muutosten vaikutukset sekä

-          selvittää ja kuvata palveluiden järjestämisen ja tuottamisen eri vaihtoehtoja palveluiden asiakaslähtöisyyden, laadun ja vaikuttavuuden sekä tehokkuuden varmistamiseksi.
 

Selvitys perustuu ajantasaiseen tilannekuvaan ja selvityksessä laadittuihin ammatillisen koulutuksen yhteistyörakennetta kuvaaviin laatu-, vaikuttavuus-, talous- ja elinvoimaisuusmittareihin. Selvityksessä huomioidaan mm. lainsäädännöstä ja opetus- ja kulttuuriministeriön ammatillisen koulutuksen ohjauksesta johtuvat seikat. Selvitystä varten haastatellaan keskeisiksi määriteltävien sidosryhmien edustajat. Selvitykseen sisältyy mahdollisen muutosprosessin kuvaus.

Ammattikasvatusneuvos KTM Timo Karkolan laatima  Ammatillinen koulutus – Vaikuttava työkalu Jämsän elinvoimaisuuden kehittämisessä selvitys luovutettiin Jämsän kaupungille 31.1.2024 (https://www.jamsa.fi/current/tiedotteet/tuore-selvitys-avaa-ammatillisen-koulutuksen-yhteistyovaihtoehdot/ )Selvitys tähtää osaltaan siihen, että sen tulosten jälkeisellä Jämsän kaupungin päätöksenteolla turvataan ammatillisen koulutuksen säilyminen ja kehittyminen kaupungissa.

Tavoitteet ammatillisen koulutuksen järjestämiselle

Selvityksessä käy ilmi kaupungin tavoitteet ammatillisen koulutuksen järjestämiselle:  Ammatillinen koulutus on Jämsän kaupungille saman aikaan niin koulutus- kuin elinvoima- ja työvoimapoliittinen työkalu kuin itsearvokin. Koulutuksen järjestämisessä ja tutkintotarjontaa täydentävien muiden koulutus- ja kehittämispalveluiden tuottamisessa keskeistä on kyetä ennakoimaan niin kuntalaisten kuin yritysten (olemassa olevat ja sijoittumista harkitsevat) ja yhteisöjen osaamis- ja koulutustarpeet sekä niissä tapahtuvat muutokset.

Jämsän kaupungin kannalta on keskeistä turvata niin lyhyellä kuin pitkälläkin tähtäimellä ammatillisen koulutuksen palvelut etenkin peruskoulunsa kulloinkin päättävän ikäluokan lähipalveluna. Ammatillisen oppilaitoksen tai sen pysyvän toimipisteen sijaintia Jämsässä pidetään palveluiden saavutettavuusnäkökulman ohella monellakin tapaa arvioituna merkittävänä kilpailutekijänä kaupungille. Arvioinnissa korostuu niin veto- kuin pitovoimatekijätkin.

Nykyisessä yhteistyörakenteessa Gradian Jämsän toimipisteen nykyinen palvelutarjonta houkuttelee opiskelijoita koko maakunnasta, osin sen ulkopuoleltakin. Tilanteen säilyttäminen on jatkossakin kriittisen tärkeää, koska Jämsän kaupungin väestöennusteen mukainen oppivelvollisten ja jatkuvan oppimisen kohdeasiakaskunta ei yksin riitä ylläpitämään toimipisteen nykyistä volyymia ja tarjonnan laajuutta.

Ammatillisen koulutuksen kasvussa olevat koulutusmuodot, etenkin koulutus- ja oppisopimukset ovat merkittävä työharjoittelijoiden ja pysyvän työvoiman lähde alueen yrityksille ja yhteisöille. Jämsän monet palvelualan yritykset mm. matkailu- ja ravintola-alalla ovat pitkälti riippuvaisia tällaisesta nykyisen yhteistyörakenteen mahdollistamasta yhteistyöstä mm. Gradian Jämsän toimipisteen kanssa. Lisäksi opintoihin liittyvät erilaiset kehitysprojektit haastavat osaltaan yritysten palvelu- ja tuotannollisten prosessien kehittämisen.

Omistajaohjauksen osalta selvitys kiinnittää huomioita mm. seuraaviin seikkoihin:

-          kuntayhtymän jäsenkuntien yhteisen näkemyksen muodostaminen siitä, miksi omistamme yhdessä ja millä tavalla (omistajapolitiikka ja omistamisen motiivit, vrt. kuntayhtymän tarkoitus, kts. kuntayhtymän peruskirja)

-          kuntayhtymän jäsenkuntien yhteisen vision rakentamisen siitä, minne kuntayhtymän tulisi olla menossa ja mitä saavuttaa (so. konkreettinen tavoiteasetanta)

-          kuntayhtymän jäsenkuntien välisen jatkuvan keskusteluyhteyden varmistaminen

-          tarvittaessa kuntayhtymän toimintaa ohjaavien dokumenttien päivittäminen sekä eri toimielinten roolien täsmentäminen, vrt. kuntayhtymän hallintosääntö

-          kuntayhtymän luottamushenkilöiden tiedonsaantioikeuden ja toisaalta kuntayhtymän tiedonantovelvollisuuden varmistaminen,

-          jatkuvan molemmin suuntaisen  viestinnän ja saumattoman yhteistyön varmistaminen kaupungin sisällä, 

-          jatkuvan neuvottelumenettelyn kehittäminen, jotta kaupungin strategiaan ja elinvoimaohjelmaan pohjautuvien, koulutusten suuntaamista ja kohdentamista koskevia ehdotuksia voidaan käsitellä,

-          Jämsän kaupungille strategisesti tärkeiden koulutusalojen säilyminen ja turvaaminen lähipalveluna kaupungissa: metsäala (sisältäen metsäkoneenkuljetuksen osaamisala), logistiikka-ala, matkailu- ja ravintola-ala (etenkin Himos -klusteri), tekniset alat (etenkin puolustusvälineteollisuuden toimiala) sekä laboratoriokoulutusalan uudelleen arviointi. Monipuolisen ja riittävän muuntokoulutustarjonnan ja ripeästi yrityksille räätälöityjen koulutusten turvaaminen.

Selvitystä varten Jämsän kaupungin elinvoimaneuvottelukunnan jäsenet on haastateltu ryhmähaastatteluna neuvottelukunnan kokouksen yhteydessä 14.9.2023.

Jämsän kaupungin elinvoimaneuvottelukunnan jäsenet asettavat Jämsän kaupungille ja sen ammatillisen koulutuksen järjestämiselle alla olevia odotuksia. Vastauksissa painottui erityisesti näkemykset, jotka liittyvät etenkin ammattitaitoisen työvoiman saatavuuteen, koulutusten saatavuuteen ja saavutettavuuteen sekä ammatillisen koulutuksen kehittämiseen.

• ammattitaitoisen työvoiman saatavuuden turvaaminen ja kohtaanto-ongelman ratkaiseminen, mm. työntekijä- ja toimihenkilö- sekä esimies- ja johtotehtävät
• vuorovaikutuksen lisääminen kaupungin, edelleen ammatillisen koulutuksen järjestäjäorganisaation ja yritysten välillä, mm. yritysten kuunteleminen ja kuuleminen
• reagointiherkkyyden parantaminen heikkoihin signaaleihin vastaamiseksi
• päätöksenteon nopeus ja ketteryys, vrt. muutosvauhti
• seutukunnan positiivinen näkyminen myös ammatillisen koulutuksen kautta
• peruspalveluiden turvaaminen perheille (huom. työn tekemisen moninaiset muodot)
  2. asteen koulutuksen varmistaminen lähipalveluna; nuoret, mutta myös aikuiset (vrt. matalapalkka-aloilla rekrytointisäde ~30 km)
• työnjohdollisen esimieskoulutuksen varmistaminen (vrt. haluttomuus muuttaa perheineen paikkakunnalle, josta johtuva päivittäinen pendelöinti)
• työvoimakoulutuksen (sis. yhteishankinnat mm. RekryKoulutus ja työperäinen maahanmuutto) palveluiden turvaaminen
• henkilöstö- ja muuntokoulutuspalveluiden kehittäminen (case: autonasentajasta muuntokoulutuksella lentokoneasentajaksi)
  palveluiden monikanavaisuuden kehittäminen
• palveluiden asiakaslähtöisyyden kehittäminen (yrityksillä erinomainen keskusteluyhteys Gradian kanssa operatiivisella tasolla, haasteena suunnitelmallisuuden parantaminen ja koulutustarpeiden muotoilu konkreettisiksi palveluiksi, kilpailussa kirittäjinä mm. Tredu, SASKY ja TAKK sekä JAMK)
• palveluiden laadun ja vaikuttavuuden kehittäminen, mm. digiosaamiseen panostamalla
• yhteistyöprosessien tehokkuuden kehittäminen, mm. palveluiden saavutettavuus (so. lähipalveluna)

Vaihtoehdot

Selvityksessä on keskitytty neljään eri tulevaisuusvaihtoehtoon Jämsän kaupungin kannata:

• Jämsän kaupunki jatkaa Jyväskylän ammattiopisto Gradian jäsenenä
• Jämsän kaupunki hakee OKM:ltä kokonaan uutta ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupaa
• Jämsän kaupunki hakeutuu SASKY koulutuskuntayhtymän jäseneksi
• Jämsän kaupunki hakeutuu Äänekosken ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän (POKE) jäseneksi

Järjestämislupavertailu, taulukko 1

Jyväskylän koulutuskuntayhtymä Gradian, SASKY koulutuskuntayhtymän ja Äänekosken ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän (POKE) voimassa olevien järjestämislupien vertailu on esitetty alla olevassa taulukossa:

Toisin kuin selvityksen taulukossa käy ilmi, koulutuskuntayhtymä Gradialla on tutkintokoulutukseen valmentavan (tuva) koulutuksen järjestämislupa.

Vertailutieto koulutuksen järjestäjien rahoituksesta taulukko 2

Eräiden ammatillisen koulutuksen järjestäjien rahoitus vuonna 2023, kts. Tavoitteellisten opiskelijavuosien määristä ja perusrahoituksen harkinnanvaraisesta korotuksesta päättäminen sekä perusrahoituksen painokertoimen, suoritus- ja vaikuttavuusrahoituksen perusteena käytettävien suoritteiden määrän ja arvonlisäverokorvausten euromäärän vahvistaminen vuodelle 2023 (vuoden 2023 varsinainen suoritepäätös), lähde: Vuoden+2023+varsinainen+suoritepäätös.pdf (okm.fi)

Vaihtoehtojen tarkastelua

Jämsän kaupunki koulutuksen järjestäjänä

Selvityksen mukaan  edellytyksiä sille , että Jämsän kaupunki hakisi kokonaan uutta järjestämislupaa ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämiselle ei ole. On epätodennäköistä, että opetus- ja kulttuuriministeriö tulisi ko. luvan myöntämään johtuen ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkkoa koskevista tavoitteistaan (tavoitteena ns. vahvat koulutuksen järjestäjät).

Jämsän tavoitteita vastaavan ammatillisen koulutuksen kokonaisuuden rakentaminen vaatii selkeästi kaupunkia leveämpiä hartioita.  Noin 10 M€:n liikevaihtotasoinen koulutuksen järjestäjä ei kykenisi tarjoamaan sitä eri koulutus- ja osaamisalojen sekä tutkintojen laajuutta, jota eri asiakasryhmät kaupungissa odottavat ja johon Gradia nykyisin yltää. Lisäksi hallinnon yleiskulut ja muutoskustannukset olisivat merkittävä rasite uudelle järjestäjälle sen kokoon nähden

Äänekosken ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä koulutuksen järjestäjänä

Kuntayhtymän nimi on Äänekosken ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä ja sen kotipaikka on Äänekosken kaupunki. Kuntayhtymän jäsenkunnat ovat: Kannonkoski, Karstula, Kinnula, Kivijärvi, Konnevesi, Kyyjärvi, Laukaa, Multia, Pihtipudas, Saarijärvi, Uurainen, Viitasaari ja Äänekoski.

Myöskään Äänekosken ammatillisen kuntayhtymän (POKEN) jäsenyydellä ei pystytä turvaamaan kattavasti koulutusalojen ja tutkintojen laajuutta.

Väestömäärän ja -rakenteen rajut muutokset koskevat kaikkia POKE:n nykyisiä jäsenkuntia, joka vaarantaa opiskelijasaatavuuden ja vaikuttaa julkisen rahoituksen määrään. Nykyisten alijäämäisten tuloskausien kierrettä on tällöin vaikea katkaista. Lisäksi POKE kykenee tuskin takaamaan tarjonnassaan Gradian tasoista eri koulutus- ja osaamisalojen sekä tutkintojen laajuutta. Niin ikään useiden eri koulutuspalveluiden fyysinen saavutettavuus eri jämsäläisten asiakasryhmien näkökulmasta tulisi heikkenemään nykyisestään.

SASKY koulutuskuntayhtymä koulutuksen järjestäjänä

SASKY koulutuskuntayhtymän (SASKY) kotipaikka on Sastamalan kaupunki. Kuntayhtymä toimii 13 kunnan alueella Pirkanmaalla ja Satakunnassa. Huom. Tampereen kaupunki ei ole SASKY koulutuskuntayhtymän jäsenkunta, mutta kaupungissa toimii SASKY:yn 1.1.2017 fuusioitunut Tampereen palvelualan ammattiopisto.   

Kuntayhtymän jäsenkunnat ovat: Huittinen, Hämeenkyrö, Ikaalinen, Juupajoki, Keuruu, Kihniö, Kokemäki, Multia, Mänttä-Vilppula, Parkano, Punkalaidun, Ruovesi ja Sastamala. Huom. kaksi jäsenkunnista, Keuruu ja Multia kuuluvat Keski-Suomen maakuntaan.

Sasky pähkinänkuoressa

SASKY:n kasvustrategian ytimessä ovat järjestäjäfuusiot, lähde: SASKY koulutuskuntayhtymä, kuntayhtymäjohtaja Antti Lahden esitelmä lokakuu 2023.

SASKY:n 1.10.2023 voimaan astuneen perussopimuksen  mukaan kuntayhtymän tehtävänä on ylläpitää, kehittää ja järjestää peruskoulutuksen jälkeen annettavaa toisen asteen koulutusta sekä vapaan sivistystyön ja taiteen perusopetuksen koulutusta.

Perussopimuksen 5 luku käsittelee kuntayhtymän omistajaohjausta seuraavasti:

SASKY:n jäsenyyttä Jämsän kaupungin eri yhteistyörakennevaihtoehdoista puoltaa osaltaan se, että kuntayhtymä on keskisuuri, kasvava ja taloudellisesti vahva kokonaisuus, jolla on suhteellisen laaja koulutusala- ja tutkintotarjonta. Jämsän kaupungilla sekä Mänttä-Vilppulalla ja Keruulla on tiiviit yhteydet mm. työssäkäyntialueena.

Eräät elinvoimaisuusohjelman kannalta keskeiset työnantajat, kuten Patria, toimivat useamman kunnan alueella ja tekevät yhteistyötä useamman ammatillisen koulutuksen järjestäjän kanssa. Niin ikään suhteiden tiivistäminen em. kuntiin mm. TE -palvelut 2024 -uudistuksen yhteydessä lisäisi synergiaa monellakin taholla ja tasolla.

Opetus- ja kulttuuriministeriön kannanmuodostus mahdolliseen ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämisluvan muutosesitykseen muodostanee tälle vaihtoehdolle kuitenkin merkittävän riskintekijän.

Jämsän kaupungin kannalta vahvat alat, kuten metsäala (so. metsäkoneenkuljetuksen osaamisala), rakennusala (maanrakennuskoneenkuljetuksen osaamisala), logistiikka-ala (kuljetuspalveluiden osaamisala), puutarha-ala, ajoneuvoala, kasvatus- ja ohjausala, sosiaali- ja terveysala sekä kuorma- ja linja-autonkuljettajan perustason ammattipätevyyskoulutus sekä niiden volyymi olisi kyettävä turvaamaan mahdollisessa fuusiossa. 

Saskyllä on järjestämislupa sekä laboratorialan että elintarvikealan perustutkintoihin. Sasky on merkittävä lentokonetekniikan kouluttaja, sillä se kouluttaa lentokoneasentajia osastutkinnoista perustutkintoon ja ammattitutkintoon asti ja järjestämisluvan muutoksen myötä jatkossa myös alan erikoisammattitutkintoon.

Selvityksen mukaan SASKY koulutuskuntayhtymä on Jyväskylän koulutuskuntayhtymä Gradian ohella fyysisesti lähellä Jämsän kaupunkia. SASKY on Jämsän kaupungille realistinen yhteistyörakennevaihtoehto seuraavista syistä:

• sijainti (so. saavutettavuus),
• kuntayhtymän monipaikkamalli sopii siihen, että myös Jämsässä on mahdollista turvata kiinteät lähipalvelut,
• kuntayhtymän perussopimuksessa on äänivaltaleikkuri, tms.,
• kuntien omistajaohjaus ja kuntayhtymän päätöksentekokulttuuri sekä jäsenkuntien välinen luottamus perustuvat pitkälle neuvottelumenettelyyn (vrt. perussopimus),
• Synergisisä yritysasiakkuuksia mm. teknologiateollisuudessa,
• TE 2023 -uudistuksen mahdollisessa työllisyysalueratkaisussa Jämsän kaupungilla on yhteistä kuntapohjaa eräiden SASKY:n jäsenkuntien kanssa (so. Mänttä-Vilppula, Keuruu ja Multia, muttei Sastamalan kaupungin kanssa) sekä
• koulutuskuntayhtymän vahva tase

Jämsän kaupungin näkökulmasta verrattuna nykyiseen yhteistyörakenteeseen kuntayhtymän monipaikkamalli sopii siihen, että myös Jämsässä on mahdollista turvata kiinteät lähipalvelut. Kuntayhtymän perussopimuksessa on äänivaltaleikkuri, tms. Kuntien omistajaohjaus ja kuntayhtymän päätöksentekokulttuuri sekä jäsenkuntien välinen luottamus perustuvat pitkälle neuvottelumenettelyyn (vrt. perussopimus),

Selvityksen mukaan toisaalta SASKY ei ole Jämsän kaupungille realistinen yhteistyörakennevaihtoehto seuraavista syistä:

• SASKY:n ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämisluvassa Jämsän kaupunkia ei ole määritetty koulutuksen järjestäjän ensisijaisen toiminta-alueen piiriin,
• metsäala kiinnostaa SASKY:a, mutta sillä ei ole metsäkoneenkuljetuksen osaamisalaa järjestämisluvassa, eikä logistiikan perustutkinnon kuljetuspalveluiden osaamisalaa (yhteistyösopimus Satakunnan koulutuskuntayhtymän kanssa: 20 paikkaa)
• SASKY:n toimintamalli edellyttää jäsenkunniltaan osallistumista ns. strategisiin investointeihin oman kunnan alueella (so. varsinaisen tarkoituksen palveluja ei rahoiteta yksinomaa OKM:n valtionosuuksin tms. järjestäjän tulorahoituksen turvin), tosin Jämsä on vähävelkainen kunta ja sillä on kantokykyä elinvoimaa vahvistaviin investointeihin,
• SASKY priorisoi toimintamallia, jossa jäsenkunta omistaa toimipisteen kiinteistöt ja vuokraa ne kuntayhtymälle,
• yhteistyön syventäminen ja integraatio nielevät muutosprosessina huomattavan määrän resursseja (vai ovatko hyödyt suuremmat) sekä
• OKM:n päämäärä tiivistää ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkkoa (keskustelu tulisi kuitenkin käydä alueilla, asiasta ei hallitusohjelmassa mainintaa).

Ratkaisevaa päätöksenteon kannalta on OKM:n järjestämislupiin ja suorite-/rahoituspäätöksiin liittyvä päätöksenteko. Lisäksi tulisi vastata kysymykseen, millä edellytyksillä SASKY suostuisi ylläpitämään tai perustamaan pysyvän toimipisteen Jämsän kaupunkiin sekä turvaamaan sille riittävän koulutustehtävän ja toiminnan volyymin pitkällä tähtäimellä. Mitä siis Jämsä tuo tullessaan kuntayhtymän yhteiseen pöytään?

SASKY:n voimakasta kasvua ja laajenemista sekä näihin liittyvää oppilaitosrakennetta ja niiden investointien rahoitustapaa edustava strategia on monellakin tavalla poikkeuksellinen Suomessa. Koulutuksen järjestäjän menestyksen avaimet eivät välttämättä vastaa opetus- ja kulttuuriministeriön tavoitetta ja näkemystä ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon sekä sen toimintamallin ja  palveluiden kestävästä kehittämisestä. Omaan perustehtävään, rooliin ja asemaan järjestäjäverkoston kokonaisuudessa sekä oman seutukunnan asiakkuuksiin keskittymistä ja ko. toiminnassa saavutettavan tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden jatkuvaa parantamista pidetään ministeriön käytävillä kunkin järjestäjän ensisijaisena tehtävänä.

Jyväskylän koulutuskuntayhtymä Gradia koulutuksen järjestäjänä

Gradian 12 jäsenkuntaa ovat aakkosjärjestyksessä Hankasalmi, Joutsa, Jyväskylä, Jämsä, Keuruu, Kuhmoinen, Laukaa, Luhanka, Muurame, Petäjävesi, Toivakka ja Uurainen.

Jämsän kaupunki on tällä hetkellä Jyväskylän koulutuskuntayhtymä Gradian toiseksi suurin omistajakunta 17,88 %:n osuudella. Jyväskylän kaupunki käyttää kuitenkin ylivoimaisesti suurimpana omistajana (omistusosuus 59,15 %) halutessaan suvereenia valtaa Jyväskylän koulutuskuntayhtymä Gradiassa.

Gradian nykyinen perussopimus on hyväksytty kuntayhtymän yhtymävaltuustossa 20.2.2020 ja se astui voimaan 1.3.2020.

Perussopimus mainitsee kuntayhtymän tehtävistä seuraavaa:

• Kuntayhtymän tehtävänä on järjestää jäsenkuntiensa puolesta ammatillisen koulutuksen lainsäädännön mukaista koulutusta sekä siihen liittyvää kehittämistä, tutkimusta ja palvelua.
• Koulutuksen tehtävänä on vastata osaltaan maakunnallisesta ja seudullisesta kehittämisestä.
• Lisäksi kuntayhtymä voi järjestää aikuisten perusopetusta, taiteen perusopetusta, vapaata sivistystyötä ja lukiota koskevan lainsäädännön mukaista koulutusta.

Jäsenkuntia edustavan yhtymävaltuuston edustajien äänivalta jakaantuu kolmen edeltävän kalenterivuoden aikana kuntayhtymän tutkintoon johtavassa koulutuksessa kirjoilla olleiden jäsenkuntien opiskelijoiden lukumäärän suhteen. Perussopimus ei tunne äänivaltaleikkuria. Valtuusto vastaa kuntayhtymän toiminnasta ja taloudesta. Valtuuston tehtävistä määrätään kuntalaissa ja kuntayhtymän hallintosäännössä

Vuoden 2023 suorite- ja rahoituspäätöksen perusteella  Jyväskylän koulutuskuntayhtymä Gradia on  viidenneksi suurin ammatillisen koulutuksen järjestäjä maassamme.

Aiemmin esitetyn, vuoden 2023 rahoitusasemaa kuvaavan taulukon (taulukko 2)  mukaan Jyväskylän koulutuskuntayhtymä on opiskelijavolyymiltaan ja rahoitukseltaan merkittävästi suurempi koulutuksen järjestäjä kuin SASKY koulutuskuntayhtymä tai Äänekosken ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä. Lisäksi sen suoritusrahoitus kertoo opiskelijoiden suorittaneen suhteellisesti enemmän tutkintoja ja niiden osia sekä sijoittuneen paremmin työelämään kuin vertailussa olevien kahden muun kuntayhtymän tunnusluvut osoittavat.

Aiemmin esitetyn järjestämislupataulukon (taulukko 1) mukaan Gradialla on lähitoimintaympäristössään ylivoimaisen kattava järjestämislupa. Gradialla on velvollisuus järjestää tutkintoja ja koulutusta ensisijaisesti Keski-Suomen maakunnan osaamis- ja koulutustarpeeseen. Gradialla on oikeus myöntää yhteensä 34 eri perus-, 30 ammatti- ja 32 erikoisammattitutkintoa ja antaa niihin tutkintokoulutusta.

Gradilla on oikeus järjestää em. tutkintoja ja koulutusta myös työvoimakoulutuksena. Gradialla on laajennettu oppisopimuskoulutuksen järjestämistehtävä, tehtävänä järjestää urheilijoiden ammatillista koulutusta sekä toimia yhteistyössä muiden musiikkialan ammatillista koulutusta ja vankilaopetusta järjestävien koulutuksen järjestäjien kanssa. Jämsän kaupungin kannalta vahvat koulutusalat, kuten metsäala, puutarha-ala, ajoneuvoala, kasvatus- ja ohjausala sekä sosiaali- ja terveysala ja niiden koulutusvolyymi tulee kuitenkin kyetä turvaamaan jatkossakin Gradian Jämsän toimipisteessä lähipalveluina. 

Gradia kykenee tarjoamaan jatkossakin Jämsän kaupungin perusasteen opinnot päättävälle ikäluokalle varsin monipuoliset ammatillisen koulutuksen palvelut lähipalveluina. Tämä tukee nuorten kiinnittymistä omaan kotikuntaan ja sen työmarkkinoille. Harvinaisemmat osaamisalat ja tutkinnot palvellaan jatkossa Jyväskylästä käsin. Lisäksi kaupungin Elinvoimaohjelman mukaiset strategiset toimialat ja yritykset palvellaan pääosin lähipalveluna, joiltakin osin Jyväskylästä käsin.

Gradian olemassa olevat yhteistyöverkostot, asema ko. ekosysteemeissä ja niihin liittyvä luottamuspääoma sekä alueen ja sen yhteisöjen tarpeisiin räätälöidyt palveluprosessit ja palvelut ovat omaisuuserä, joka ei näy kuntayhtymän taseessa ja joidenka rakentaminen uudelleen tyhjältä pöydältä vie vuosia.

Gradian Jämsän toimipisteen ammattitaitoinen ja kokenut henkilöstö sekä ajanmukaiset toimitilat vastaavat lyhyellä ja keskipitkällä tähtäimellä toteutettavan koulutustarjonnan vaatimuksia.

 Nykyinen yhteistyörakenne / kipupisteet

Selvitystyön taustalla on ollut Jyväskylän koulutuskuntayhtymä Gradian ja Jämsän kaupungin välille käynnistynyt luottamuspula. Jämsän kaupunki kokee, ettei sen omistusosuus kuntayhtymästä tarjoa sille riittävää asemaa yhtymän päätöksenteossa etenkään Gradian Jämsän toimipisteen kehittämistä koskevien päätösten osalta.

Tilanteen käynnisti Gradiassa vuonna 2022 toteutetun yt-prosessin jälkeen kuntayhtymän hallituksen ja etenkin operatiivisen johdon tekemät päätökset niin ammatillisen koulutuksen oppilaitosten yhdistämisen ja henkilöstön sopeuttamisen kuin Jämsän toimipisteen koulutusalojen ja -tarjonnankin uudelleen organisoinnin osalta. Jämsän kaupunki pitää etenkin Jämsän toimipistettä koskeneita päätöksiä kaupungin elinvoimaisuutta heikentävinä. Lisäksi kuntayhtymän omistajaohjauksessa, päätöksenteossa ja päätöksentekokulttuurissa sekä viestinnässä nähtiin merkittäviä puutteita tapahtuneen yhteydessä. Näihin hallinto-oikeus ottaa myöhemmin kantaa. 

Kokonaisuutenaan Jämsän kaupungin ja koulutuskuntayhtymän välinen omistajaohjaus ja osapuolten vuorovaikutus ei ole ollut erityisen huomion kohteena, saati systemaattista ja aktiivista. Kuntayhtymän ja omistajakuntien välisestä perussopimuksesta puuttuu omistajaohjausta koskeva osuus ja siten viittaukset neuvottelumenettelystä. Tästä seuraa, ettei systematisoitua keskustelu- ja valmistelufoorumia ole ollut. Selvityksen mukaan  v. 2022 prosessi ei noudattanut Gradian omia  eettisiä  periaatteita.

Kuntayhtymän hyväksymät eettiset periaatteet kertovat siitä päätöksenteko-, johtamis- ja hallintokulttuurista, johon kuntayhtymässä pyritään:

• Käymme aktiivista vuoropuhelua osaamistarpeista työelämän, korkeakoulujen ja omistajakuntien kanssa.
• Kerromme henkilöstölle, opiskelijoille ja huoltajille, omistajakunnille sekä muille sidosryhmillemme läpinäkyvästi ja oikea-aikaisesti toiminnastamme.
• Kuntayhtymän luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden/työntekijöiden välinen vuorovaikutus perustuu keskinäiseen luottamukseen sekä arvostukseen.
• Päätökset valmistellaan huolellisesti ja perusteellisesti sekä viedään oikea-aikaisesti ja viivyttelemättä päätöksentekoon.
• Toimimme avoimesti, läpinäkyvästi ja tasapuolisesti.

Järjestämissopimuksiin perustuva vuorovaikutus  on  aiemmin ollut systemaattista ja aktiivista. Operatiivisella tasolla kuntayhtymän johto on ollut aktiivinen keskustelija suhteessa omistajakuntiin sekä kuunnellut ja kuullut omistajansa ja kaupunkien elinkeinoelämän tarpeita. Tällä on ollut myönteisiä vaikutuksia koulutuksen järjestämiselle. Tämä on edelleen rakentanut osapuolten välille vahvaa luottamusta. Tiedolla johtamisen ja ennakointitiedon hyödyntämisen merkitys kasvaakin myös ammatillisessa koulutuksessa. Edellä esitetty yhteistyö on koskenut kuitenkin pääasiassa kuntayhtymän operatiivista palvelutoimintaa ja sen kehittämistä.

Jämsän kaupungin Gradian omistajaohjauksessa, päätöksenteossa ja päätöksentekokulttuurissa sekä viestinnässä kokemat puutteet näyttäytyvät soveltaen myös Jyväskylän kaupungin sekä ylipäätään valtakunnallisesti eri kuntayhtymien jäsenkuntien kannalta saman suuntaisina. Asiaan ei ole juurikaan kiinnitetty huomiota ns. ”hyvinä aikoina” kun eri kuntayhtymien toiminnalla on olleet vakaat ja ennustettavat toimintaolosuhteet. Omistajaohjauksen käytännöt eivät ole olleet riittävän notkeita kyetäkseen ennakoimaan nopeita päätöksenteko- ja muutostarpeita.

Kuntayhtymän omistajaohjauksen keskeisiä juridisia instrumentteja ovat sopimukset, esim. kuntayhtymän perustamissopimus ja hallintosääntö. Jämsän kaupunki tulisi avata muiden jäsenkuntien, erityisesti Jyväskylän kaupungin kanssa keskustelut siitä, miltä osin näitä olisi mahdollista uudistaa monenvälisen luottamuksen ja yhteistyön kehittämiseksi.  Taustakeskusteluja Jyväskylän kaupungin kanssa asiasta on jo käyty.

Selvityksen mukaan Jyväskylän koulutuskuntayhtymä  Gradian vuoden 2022 yt-menettelystä syntynyt  epäluottamus on tosiasia mutta  kaupungin  harkitessa ammatillisen koulutuksen tulevaisuuden yhteistyövaihtoehtoja  sen painoarvoa on perusteltua arvioida mahdollisuuksiin ja riskeihin nähden. Yksinomaa päätöksentekomenettelyn ja -kulttuurin vertailuun eri kuntayhtymissä nojaavan päätöksenteon seuraukset olisivat joka tapauksessa ammatillisen koulutuksen varsinaisille edunsaajille (so. opiskelijat sekä eri yritys- ja yhteisöasiakkaat) suuremmat kuin itse kaupungille.

Luottamuksen rakentaminen on paitsi koulutuskuntayhtymä Gradian johdon ja Jämsän kaupungin välinen asia, se on ensisijaisesti kuntayhtymän jäsenkuntien välinen asia. Jatkaminen nykyisessä yhteistyörakenteessa sisältää Gradian omistajaohjaukseen, päätöksenteko- ja toimintakulttuuriin sekä viestintään liittyviä riskipisteitä. Niiden ratkaiseminen edellyttää kaikilta osapuolilta asioiden tarkastelua maakunnallisesta, osin valtakunnallisestakin asiakasnäkökulmasta. Epäonnistuminen luottamuksen palauttamisessa on kuitenkin suurin riski.

Opetus- ja kulttuuriministeriön ohjausmekanismi

Opetus- ja kulttuuriministeriön tärkein ammatillisen koulutuksen järjestäjäkentän ohjausväline ovat ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämisluvat (§28). Luvissa määrätään järjestäjäkohtaisesti tutkinnoista ja koulutuksesta, opetus- ja tutkintokielistä, toiminta-alueesta, opiskelijavuosien vähimmäismäärästä sekä eräistä muista koulutuksen järjestämiseen liittyvistä asioista.

Koulutuksen järjestäjän ensisijaisen toiminta-alueen määrittäminen (§25) järjestämisluvissa on keskeistä järjestäjäverkon tulevaisuutta ajatellen; onko valtakunnallinen verkko ja sen tuottamat palvelut riittävän kattava niin opiskelijoiden kuin työelämänkin kannalta (erityisesti palveluiden saavutettavuus).

Opetus- ja kulttuuriministeriö ei voi kuin muutamassa (kolmessa) toimintalain erikseen mainitsemassa poikkeustilanteessa muuttaa koulutuksen järjestäjän järjestämislupaa ilman tämän nimenomaista hakemusta tai suostumusta (§29). Siksi tässäkin selvitystyössä esitelty jokainen yhteistyörakennevaihtoehto voi perustua vain omistajakuntien linjaamaan, hyvässä yhteistyössä tehtyyn järjestäjäverkon tai yksittäisen järjestäjän aseman ja profiilin kehittämissuunnitelmaan.

Laki ammatillisesta koulutuksesta 531/2017 - Ajantasainen lainsäädäntö - FINLEX ®

Opetus- ja kulttuuriministeriölle kukin itsenäinen koulutuksen järjestäjä on oikeussubjekti, jolle myönnetään ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupa ja jolle tehdään vuotuiset suorite- ja rahoituspäätökset. Se, liittyykö tai eroaako esim. kuntayhtymästä tai osakeyhtiöstä yksi tai useampi osapuoli tai osakas, esimerkiksi kunta, ei vaikuta suoraan ko. järjestäjän järjestämislupaan tai suorite- ja rahoituspäätökseen. Päätöksellähän ei ole sinällään vaikutusta valtakunnallisesti tai maakunnan, seutukunnan tai kunnan varsinaisten edunsaajien eli yritysten ja yhteisöjen tai kuntalaisten koulutus- ja osaamistarpeisiin tai niiden kehitykseen. Osapuolten tai omistajien yhteistyötä koskeva päätöksenteko ei kuulu mitenkään ministeriölle. 

Jämsän kaupunki on Jyväskylän koulutuskuntayhtymä Gradian toiseksi suurin omistaja. Jämsän kaupungilla ei ole kuitenkaan ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupaa, vaan se on Gradialla. Niin ikään Gradian järjestämisluvassa olevia tiettyjä tutkintonimikkeitä tai laskennallista osuutta kuntayhtymälle määrätystä tavoitteellisten opiskelijavuosien minimimäärästä tai vuotuisesta suorite- ja rahoituspäätöksestä ei ole korvamerkattu Jämsälle tai muille jäsenkunnille (ikään kuin ”väestövastuun mukaisesti), koska järjestämisluvan kohdealue on Keski-Suomen maakunta. Omistajaosuus kuntayhtymässä ei siis takaa hallintaoikeutta kuntayhtymän resursseihin tai suoritteisiin operatiivisella tasolla.

Mahdollisen eron astuessa voimaan esim. fuusioitumisen yhteydessä,  Jämsä ei saisi mukaansa em. Gradian resursseja vaan ne jäävät edelleen kuntayhtymälle. Tosin opetus- ja kulttuuriministeriö voi harkita laskennallisesti Gradian Jämsän toimipisteen toteutunutta opiskelijavolyymia vastaavan korotuksen myöntämistä SASKY:n järjestämislupaan sekä sen tulevaan suorite- ja rahoituspäätökseen. Kaikkineen ilman ministeriön ”siunausta” hankkeelle ja etenkin opiskelijatyövuosia koskevaa ”tolkullista” päätöstä fuusion on tuskin mahdollista toteutua.

Jämsän kaupungin näkökulmasta  ohjausjärjestelmän ja kunnallisen itsehallinnon välillä voidaan nähdä olevan ilmeinen ristiriita. Se tulee näkyväksi erityisesti tilanteessa, mikä on syntynyt  Jämsän kaupungin ja Jyväskylän koulutuskuntayhtymä Gradian välille. Päivittäiseen operatiiviseen yhteistyöhön nämä asiat eivät ole vaikuttaneet. Keskusteluyhteys  Ammattiopisto Gradian rehtorin ja kaupungin johdon välillä on luonteva, yhteistyötä vahvistava ja tulevaisuutta rakentava.

Petteri Orpon hallitusohjelman linjausten mukaisesti opetus- ja kulttuuriministeriössä valmistellaan  toiminnanohjauskokeilua ammatilliseen koulutukseen. Tavoitteena  on hallitusohjelman mukaisesti ammatillisen koulutuksen vaikuttavuuden parantaminen toiminnanohjausta uudistamalla.  Samalla se jossain määrin joustavoittaisi ohjausta.  

Kokeiluun sisältyisi neljän (4) vuoden välein koulutuksen järjestäjän kanssa neuvottelut koulutuksen vaikuttavuutta ja laatua koskevista tavoitteista. Tavoitteet kirjattaisiin ministeriön ja koulutuksen järjestäjän väliseen sopimukseen ja tavoitteiden toteutumista seurattaisiin kokeilun  aikana.  Tarkoituksena on yhteensovittaa kansallisia ja paikallisia tavoitteita. Ammatillisen koulutuksen järjestäjän tulisi arvioida alueen tarpeita muiden keskeisten aluetoimijoiden kanssa   ja tehdä niistä esityksensä  strategisista tavoitteistaan ministeriön ja koulutuksen järjestäjän keskinäiseen sopimukseen. Ministerion tehtävänä olisi kansallisten tavoitteiden tuominen.

Seuraava dia on ministeriön  22.4.2024 pitämästä webinaarista.

Ammatillisen koulutuksen järjestäminen ei ole kuntien lakisääteinen peruspalvelu. Tästä huolimatta ko. palveluiden saatavuuden turvaaminen osin lähipalveluina on Jämsän kaupungille strateginen kilpailukykytekijä. Tämän perusteen sekä sen tosiasiaperusteen, että opetus- ja kulttuuriministeriö päättää  tutkintojen ja järjestämisen luvista sekä rahoituksesta, painoarvoa ei voida ohittaa ratkaisua tehtäessä.

Selvityshenkilön johtopäätelmät ja suositus

Aiemmin todetusti selvityksen mukaan Jyväskylän koulutuskuntayhtymä  Gradian vuoden 2022 yt-menettelystä syntynyt  epäluottamus on tosiasia mutta  kaupungin  harkitessa ammatillisen koulutuksen tulevaisuuden yhteistyövaihtoehtoja  sen painoarvoa on perusteltua arvioida  edellä esitettyihin mahdollisuuksiin ja riskeihin nähden.

Selvityksen mukaan jatkaminen Gradian jäsenenä tai hakeutuminen SASKY:n jäseneksi sisältävät molemmat niin etuja, kuin haittoja ja riskejäkin. Jämsän kaupungin päätöksentekijöiden tehtävä on käydä merkityksellinen keskustelu siitä, miten näitä tekijöitä painotetaan päätöksenteossa keskenään (ns. kokonaistaloudellinen ratkaisu). Kaupungin on ratkaistava, saavutetaanko sen nykyiseen ammatillisen koulutuksen yhteistyörakenteeseen (so. Gradia) riittävä, uskottava ja kestävä parannus sekä osapuolten välisen luottamuksen palautus uudistamalla kuntayhtymän sopimusperustaa sekä etenkin päätöksenteko-, johtamis- ja viestintäkulttuuria vai hakeutumalla jonkin toisen (so. SASKY), korvaavan yhteistyörakennevaihtoehdon jäseneksi.

Toimeksiannon mukaisesti selvitys pitää sisällään suosituksen yhteistyörakenteesta. Kokonaistaloudellisesti ensisijainen vaihtoehto on jatkaa Jyväskylän koulutuskuntayhtymä Gradian jäsenenä. SASKY-koulutuskuntayhtymän jäsenyyttäkään selvitys ei täysin poissulje sen sisältämistä suurista taloudellisista ja toiminnallisista riskeistä huolimatta. Jatkaminen Gradian jäsenenä tai hakeutuminen SASKY:n jäseneksi sisältävät molemmat niin etuja, kuin haittoja ja riskejäkin. Luottamuksen rakentaminen kuntayhtymän jäsenkuntien välille on molemmissa vaihtoehdoissa keskeistä toiminnan tuloksellisuuden kannalta.

 Toimivalta, johon päätös perustuu:

 Hallintosääntö § 24 / kaupunginhallituksen tehtävät ja toimivalta

Ehdotus Kaupunginjohtaja Hanna Helaste

 Kaupunginhallitus päättää, että se
1) ehdottaa Jyväskylän koulutuskuntayhtymä Gradian ja kaupungin välisen ketterän ja tiiviin työryhmän perustamista ja määrittää sen tehtäväksi tilannekuvan ylläpidon, koulutustarpeiden arvioinnin ja niistä ehdotusten tekemisen. Työryhmällä tulisi olla myös vahva rooli työllisyysuudistuksen toimeenpanossa, opiskelijamarkkinoinnissa ja tiedon välityksessä.  
2) esittää koulutuskuntayhtymä Gradialle, että se tarkastelee uudelleen laboratorioalaa koskevat päätökset Jämsän toimipisteen osalta sekä ottaa aktiivisesti tarkasteltavaksi elintarvikealan koulutustarpeet.
3) esittää koulutuskuntayhtymä Gradian omistajakunnille, erityisesti Jyväskylän kaupungille, omistajaohjauksen kehittämisen prosessin käynnistämistä. Prosessin tarkoituksena on varmentaa jatkuvan neuvottelumenettelyn syntyminen kuntayhtymän ja omistajien välille sekä kuntayhtymän omien ohjeiden mukainen toiminta.
4) käynnistää keskustelun SASKY koulutuskuntayhtymän kanssa mahdollisesta jäsenyydestä koulutuskuntayhtymässä sekä yhteistyön tiivistämisestä esimerkiksi mahdollisen toiminnanohjauskokeilun kautta.

Päätös Ehdotus hyväksyttiin.

Merja Lahtinen ja Matti Similä ilmoittivat olevansa esteellisiä eivätkä olleet läsnä asian käsittelyn aikana
(yhteisöjäävi).